内部审计是审计监督体系的重要组成部分，作为单位经济决策科学化、内部管理规范化、风险防控常态化的一项重要制度设计，既是各部门、各单位强化内部控制不可或缺的重要手段，又是国家治理体系的基础环节和重要组成部分，对加强权力制约、提高资金使用效益、促进反腐倡廉建设起着重要作用。为适应内部审计工作的新常态、新形势，创新我市内部审计制度，打开我市内部审计工作的新局面，近日，市人民政府印发了《盐城市内部审计工作规定》（盐政规发〔2018〕2号，以下简称《规定》），现将有关政策解读如下：

一、《规定》制订的背景

近几年来，随着我市经济快速发展，政府职能的转变和现代企业制度的建立，内部审计工作取得显著的进步，在加强管理、防范风险、反腐倡廉等方面发挥了积极的作用。但在调研中发现，内部审计工作仍存在一些突出的问题：一是内部审计理念落后，绝大多数单位的内部审计还停留在单纯的财务审计，与内部控制、风险管理的要求有较大差距。二是一些单位主要负责人不重视内部审计工作，未建立和完善内部审计制度，内部审计机构不健全，内部审计人员素质不高，工作经费得不到保障。三是内部审计职责和权限不清，内部审计工作不规范，工作效率低，质量难以保障。四是随着经济、社会快速发展，一些行政机关、企业事业单位获得的资金渠道，运作和流量越来越多和复杂，形势要求这些单位强化内部制约，保障资金安全，提高经济效益。五是多数企业根据自我约束和自身管理发展的需要，纷纷设立了内部审计机构或者配备了专职内部审计人员，但内部审计技术落后、业务运作不规范，影响了企业健康发展，需要加强行政指导。六是乡镇（街道）内审机制不健全，人员配备不足，内审工作独立性不强，职能作用发挥不到位。目前，《审计法》只在第二十九条对内部审计作了原则性的规定。2013年2月省人民政府颁发的《江苏省内部审计工作规定》，至今已施行5年，其制定时依据的相关法律法规已作了重大修改，内部审计的组织机构、审计对象、审计环境等都有了很大改变，许多内容已不能适应我市内部审计工作的实际需要。

为解决我市内部审计工作存在的突出问题，依据依据审计法律法规和新颁布的审计署《关于内部审计工作的规定》（﹝2018﹞年审计署令第11号），结合我市实际，起草了《盐城市内部审计工作规定》（以下称《规定》），该《规定》的发布，将有效地指导、促进和推动我市的内部审计工作。

二、《规定》起草修改过程

（一）进行前期调研。审计署规定和业务指导监督意见下发以后，立即启动我市《规定》起草工作，对全市各单位内部审计工作存在的问题情况进行了调研、走访、座谈。期间对苏州市、南通市、镇江市等市政府出台的内部审计工作规定进行学习和借鉴。

（二）形成《规定》初稿。5月底，初步确定了《规定》的框架，从内部审计机构和人员、职责和权限、审计程序、审计结果运用、指导和监督、责任追究等方面对全市内部审计工作予以规范，形成了《规定》初稿。

（三）组织认证形成征求意见稿。在6月上旬，邀请南京审计大学、盐城工学院的教授及市悦达集团等重点国有企业单位的内审机构负责人，对规定进行认证，听取多方面意见，对初稿进行了修改，确定《规定》征求意见稿。

（四）征求意见、修改完善《规定》。7月上旬，将《规定》征求意见稿送各县（市、区）政府以及市城建局等80个部门征求意见，9个县（市、区）政府、市经济开发区和城南新区，市直主要部门，市属大型企业，市直重要的事业单位均反馈了书面意见，未反馈的部门和单位均电话告知无修改意见。8月份，为了广泛听取社会公众意见，根据《盐城市规范性文件制定程序办法》（盐政发﹝2006﹞98号）的规定，公开向社会各界征求意见。对提出的修改意见，组织《规定》起草组和有关方面专家学者集体研究讨论，对《规定》进行了修改完善，形成一致意见。

三、《规定》的主要内容说明

《规定》分总则、机构和人员、职责和权限、审计程序、审计结果运用、指导和监督、责任追究、附则，共八章，四十三条。

（一）关于内部审计的定义

随着内部审计工作的发展，内部审计的思想、理念也随之创新和发展。近年来，对内部审计的认识在不断发展变化，内部审计已由过去单纯的财务审计转变为财务审计、管理审计和绩效审计并重，不再仅仅对经济活动实施监督、评价，而且还要求提供咨询和提出改进性建议。据此，《规定》第三条结合国内外有关准则的规定对内部审计作了界定，即指“本规定所称内部审计，是指对本单位及所属单位财政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理实施独立、客观的监督、评价和建议，以促进单位完善治理、实现目标的活动。”。

（二）关于内部审计人员的管理

提高内部审计人员的素质，是提升内部审计质量，保证内部审计作用充分发挥的关键。为此，国际内部审计师协会制定的《内部审计实务标准》指出，内部审计人员应当遵守协会的道德准则，具备执行内部审计的基本知识和专业技能，懂得人际关系和沟通技术，在执业期间接受后续教育，在执行职责时保持应有的职业谨慎态度，通过考试成为一名注册内部审计师等。近年来，我市的内部审计事业有了较快的发展，社会各界对内部审计人员素质的期望也越来越高。因此，《规定》第十四条规定：“内部审计人员应当具备与从事内部审计工作相适应的专业知识和业务能力，并通过后续教育培训加以保持和提高。”该条规定不再空泛地对内部审计人员素质提出要求，也没有具体地罗列内部审计人员应当具备的条件，而是从实际出发，将提高和不断保持内部审计人员的素质作为一项制度明确下来，并要求本单位予以支持和保障。这样规定，一方面给内部审计协会和内部审计人员所在单位具体规定人员条件留下了余地，另一方面强调了保障措施，将提高内部审计人员的素质的可能性落到了实处。

（三）关于内部审计机构的设置

内部审计监督要借助于内部审计机构来进行，因此，科学地设置内部审计机构对于推动内部审计工作的开展，具有极为重要的意义。《规定》从内部审计机构设置原则、设置范围、设立形式和领导体制等方面就内部审计机构的设置做出了规定。

（四）关于内部审计机构的职责

我市内部审计制度建立之初，内部审计的重点是单位的财务收支审计。近年来，内部审计的领域不断拓宽，已由最初的财务收支审计逐渐转向经济责任审计、采购比价审计、内部控制评审、投资审计、管理审计、风险评估和专项审计调查等。据统计，2010年以前的审计项目中，财务收支审计占80%以上；2011至2017年，内部审计机构共完成审计项目1700个，其中财务收支审计仅占25%，效益审计、经济责任审计、工程审计、内部控制评审和其他专项审计占75%。为此，《规定》将上述这些类型的审计项目明确规定为内部审计机构的十六条职责。

（五）关于内部审计机构的权限

对内部审计机构的权限设定得是否合理，直接关系到内部审计监督能否顺利开展，也关系到内部审计监督在单位的经营管理过程中发展作用的程序。但由于内部审计机构所在单位情况各异，加之其权限的行使有赖于所在单位领导或权力机构的认可和支持，因此，《规定》从内部审计工作实际出发，列出了内部审计机构履行职责所必需的要求提供资料权、参与决策权、检查权、调查取证权、采取强制措施权、建议权、公示权等必要权限。同时，还强调单位主要负责人或者权力机构应当制定相应规定，以确保权力的实施。也就是说，《规定》列示权限，仅只是内部审计机构的基本权限，各单位还可以根据情况赋予内部审计机构其他权限。

（六）关于内部审计的指导和监督

党的十八大以来，各级党委、政府高度重视审计工作，要求对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，建立健全与审计全覆盖相适应的工作机制，统筹整合审计资源，加强内部审计工作，充分发挥内部审计作用。因此，《规定》明确了审计机关对内部审计工作业务指导和监督的职责，定期检查和评估本区域内部审计工作开展情况，在审计中，特别是在国家机关、事业单位和国有企业三级以下单位审计中，应当有效利用内部审计力量和成果，对内部审计发现且已经纠正的问题不再审计报告中反映，同时，可组织内部机构开展项目同步审计，提高内部审计工作质量和水平。